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制度视角下保险市场秩序问题探析

制度视角下保险市场秩序问题探析

  • 分类:学术交流
  • 作者:山西保监局 山西省保险学会课题组
  • 来源:
  • 发布时间:2017-09-18
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【概要描述】

制度视角下保险市场秩序问题探析

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  • 分类:学术交流
  • 作者:山西保监局 山西省保险学会课题组
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【摘要】面对保险市场纷繁复杂的问题,特别是一些屡查屡犯的违法违规“病症”,监管部门除了对症施治外,有必要采用“辨证”的方法分析“病理”,探究现象与行为背后的动因、机理,以利于标本兼治,履行好维护“交通秩序”的职能,发挥好监管的约束和导向作用。本文从经济体制转轨背景下的主体行为冲突、“粗放”运作机制中的发展质与量冲突和制度体系中正式规则、非正式约束及其实施三方面对保险市场问题产生原因、机理进行了分析。以此为背景,讨论了制度冲突条件下影响监管效能的相关因素。针对问题成因和机理,提出规范市场的思路:一方面,逐步将法律法规、监管政策嵌入市场运行规则、公司内部制度,调动内因的作用,夯实发展的基础;通过准入、教育、检查、问责与偿付能力、治理结构、市场行为监管充分互动与衔接,形成监管各环节、各功能紧密结合的有机整体,提高监管的有效性。另一方面,以强化监管的“系统性”与“常态化”为主线,提高监管有效性,包括构建网状监管体系,畅通信息传输渠道,增强对基层市场威慑力;强化制度与技术的刚性约束,重塑竞争规则,营造公平有序的市场环境;坚持惩防并举,追根溯源整治市场,提升公司规范发展的内生动力。

近年来,保险业发展的质量、结构、效益不断向好,但行业发展粗放的问题仍比较突出,长期积累的一些突出问题还没有根本解决。主要表现为发展不理性,竞争不规范,服务不到位,管理不精细,数据不真实。作为监管部门,面对保险市场纷繁复杂的现象,特别是一些屡查屡犯的违法违规“病症”,除了对症施治外,有必要采用“辨证”的办法分析“病理”,探究现象与行为背后的动因、机理,以利于标本兼治,履行好维护“交通秩序”的职能,发挥好监管的约束和导向作用

市场秩序与制度冲突

目前,市场上的违法违规问题分布广、手法多,除传统的高手续费、高返还、低折扣外,有的从保费收入切入,通过系统外出单、阴阳单、虚挂应收、虚假批退等方式造成保费收入流失;有的在费用领域,通过虚列业务及管理费、虚增手续费佣金等方式,形成费用成本膨胀;甚至在理赔环节,通过假赔案、虚增赔付支出、虚列赔付费用等套取资金。与种种违法违规行为相伴随的,是保险资金大量非正常“消耗”,并因此导致成本水平虚高。消费者为成本推动下的高费率“埋单”,而保险企业以“压缩”成本为目的的拖赔、惜赔、拒赔行为也侵害着消费者的合法权益。这种状况,不仅破坏行业的生态环境,使企业自身面临发展困境,而且阻碍潜在保险需求的有效转化,损害被保险人利益。问题本身并不是孤立的,如果从制度的视角审视市场现象,剖析市场机制、体制特征和主体行为动因与机理,或许有助于我们深入地认识和把握问题的实质。

第一,经济体制转轨背景下的主体行为冲突。保险作为市场化的风险转移机制,是内生于市场经济体制的基本元素。在由计划经济向市场经济转轨的背景下,我国保险制度作为从整体经济制度构建需要出发做出的一种制度供给,具有有别于成熟市场的“新兴”、“转型”特征,行业发展面临与保险市场化运作本质要求间的冲突。转轨背景下,市场主体的组织状况及其行为特征是我们分析市场现象的重要基础。一是功能定位问题。由原先的“财政替代”向市场化的风险转移机制过渡,保险企业面临功能定位的调整问题。是提升规模扩张下的“金融话语权”,还是回归“风险管理与保障”功能?是追逐资金运用的丰厚回报,还是建设视“声誉”为生存之本的“百年老店”?在永续经营与短期目标间、在履行社会责任、契约责任方面,企业如何认识经营的规律,如何把握经营的边界?能否做到不偏不倚?现实中,保险行业不断对自身的定位进行调整,但这种调整的进程既取决于企业自身的认识和组织管理,也有赖于外部环境中的风险意识、保险意识的成熟度,难以一蹴而就。现阶段,相对于契合消费者风险管理需求的产品研发、技术改进、服务创新而言,保险企业更青睐于借助价格竞争、渠道竞争、客户资源竞争“快速”提升市场份额,扩大可运用资金规模。结果是,企业普遍缺乏创新的内生动力,发展模式比较粗放,业务结构不很均衡,产品销售成本、运营成本偏高。二是科层管理问题。保险企业作为产品供给者,以广大基层组织机构的形式与消费者的需求紧密链接,其组织目标、行为及组织能力,是影响保险功能发挥、保险市场绩效的重要因素。以国有或国有控股为主体的保险企业,容易因“出资人”身份不明,公司治理结构、治理机制不完善,出现所有者与经营者利益不一致、股东监督“失灵”、内部人控制、高风险运作等问题。一些企业经营者循着自己的利益和效用函数制定策略,但其行为未必符合保险企业长期稳健经营的要求。例如,在重规模、速度,轻效益、质量的经营思路下,企业制定以保费增长为目标的费用激励政策,而倚重费用激励的管理方式,容易诱发各层级对短期利益、个体利益的过度追逐,形成企业内部多元化的价值观和科层中的逆向选择问题。市场上,佣金率、可用费用率,成为市场行为的“指挥棒”。各层级通过种种方式套取资金,用于商业贿赂或者谋取私利,小金库、账外账问题屡见不鲜。企业经营效益下滑,能够用于培育市场、改进服务、品牌建设、产品创新的投入较少,客户真正需要的产品被“尘封”起来。有的企业虽通过系统控制等方式强化双核管理,但依赖指标硬约束的“一刀切”模式,反而形成公司后台与前台间、市场供给与需求间的不协调。“形似而神不似”的管理体制加剧保险经营原则与基层组织行为间矛盾,很难激励出保险企业内生增长的动力与潜力。

第二,“粗放”运作机制作用下的发展质与量冲突。以保费论英雄,依靠铺设机构、争夺资源拉动增长的发展模式,形成行业“粗放”的共性特征和运作机制,并达成一种阶段性的“均衡”状态,但其间蕴含的发展质与量的冲突问题值得关注。一是保险供给的质与量冲突非理性规模扩张的“冲动”和不规范经营的“惯性”作用下,大量资源被销售环节“消耗”,被个体私利“侵蚀”,真正用于管理、技术、服务的资源有限。保险企业盲目迎合消费者投资理财需求,专业化优势不明,琳琅满目的保险产品中真正满足消费者需求的少,产品老化、同质化问题突出。忽视保险的风险管理与保障功能,不仅弱化了保险供给的质,更加剧了主体间对市场资源“量”的争夺。二是主体建设的质与量冲突发展初期,倚重机构铺设对规模增长的拉动效应,多数公司选择加快机构铺设策略。而在公司文化积淀不厚,自身储备不足,经营管理水平不高的情况下,盲目铺设机构往往导致基层机构主动规范、自我纠错的能力薄弱,形成机构建设的“夹生饭”,容易诱发内控失效风险。一些基层企业也正因高管人选、内控失效等的掣肘,而身处“进退两难”的发展困境。基层市场,新机构涌入后的生存压力,使低水平争夺现有市场份额成为一些企业谋求“发展”的必然选择。而企业选择总是反过来影响其发展境遇。违规经营和非理性竞争行为传导至市场“在位者”,在企业间复制开来,达成“非合作博弈均衡”三是渠道甄别的质与量冲突。因追逐业务规模的快速扩张,保险企业往往弱化对市场的深度调研与精耕细作,而竞相开展对渠道资源、客户资源的争夺。在资源支配者“设租”、竞争主体“寻租”的动态博弈中,前者拥有相对高的谈判优势,而后者在产品、服务同质化情况下,处于相对谈判劣势。随之而来的是销售成本上升以及对销售环节的费用贴补现象。因保险需求具有诱致性特征,在消费者风险意识、保险意识尚不成熟的阶段,渠道对业务增长的拉动作用凸显,渠道争夺日渐升温。在渠道的甄别上,重“量”而轻“质”问题突出,而渠道的职能也出现异化。中介专业化的代理、经纪、公估服务被淡化,取而代之的是其客户资源掌控者、大企业集团代言人、银行柜面“揽储”员身份,抑或仅仅是保险公司虚列中介费用的工具。在其中,不仅滋生着商业贿赂问题、数据弄虚作假问题,而且形成以短期回报为目标的行为激励机制,销售误导频发、行业“声誉”受损。

第三,制度体系中正式规则、非正式约束及其实施车险业务不盈利的现象,问题出在恶性竞争、互相杀价,竞争的结果,车主、投保人并没有得到多大的好处,真正获益的是一些中介。问题的核心,是制度体系中的非正式约束问题。制度是一个社会的博弈规则,是一些人为设计的型塑人们互动关系的约束,有时它禁止人们从事某种活动,有时则界定在什么样的条件下某些人可以被允许从事某种活动。制度既包括法律法规、规章制度、契约等正式规则,又包括行事准则、行为规范、惯例等非正式约束。那么,在经济体制转轨、粗放式发展的惯性作用下,保险市场制度体系有哪些特点呢?一是正式规则尚处磨合、完善过程包括经济体制转轨背景下,不断健全的行业法律法规,正逐步完善的公司治理结构、内控制度,以及监管制度。磨合、完善的过程,不仅包括各类规则间的衔接、互补,使之成为谐调、统一的有机整体,也包括规则与市场主体间的适应过程,借助组织管理行为使正式规则真正发挥作用。二是非正式约束作用持续,在一定条件下可能得到强化。非正式约束是对正式规则的延伸,它的约束作用不会立即对正式规则的变化做出反应。一定条件下,已改变了的正式规则与持续存在的非正式约束之间会出现紧张关系。因此,关注与分析非正式约束及其对市场秩序的影响,对规范市场秩序具有重要意义。一些领域,非正式约束表现为市场中的“潜规则”,保险企业依此制定策略。例如,在高成本展业问题背后,我们看到非正式约束的影响:掌握并支配渠道资源、客户资源的“媒介”参与保险交易过程。遵守支付高额回扣的规则,成为保险企业对其他主体行为的理性预期,并纳入自身的决策系统。结果是交易主体习非成是,展业成本在博弈中逐步攀升。三是关于制度的实施机制。制度通过实施发挥约束或激励作用,实施效果与博弈环境、信息成本、惩戒机制密切相关。例如,相对于单次博弈而言,重复博弈中制度的约束力更强。如果强化信息披露,可以建立对维护“声誉”有激励作用的重复博弈环境。再如,责任追究和内审、合规管控有利于提高内控制度的执行力,增强制度实施效果。而主体间的自律机制,与自律组织专业化、规范化、职业化水平密切相关,否则会削弱自律公约等规范的约束力。从目前来看,保险市场正式规则及正向的非正式约束实施机制均尚有待强化。

制度冲突下的监管效能

制度视角下的市场问题分析,使我们进一步了解了体制背景下的主体动因和制度作用下的行为机理,可以为我们审视监管效能提供一些启示。

第一,关于监管者信息不完备问题。与保险业务领域拓展、服务面扩大、机构延伸相伴随,保险市场日新月异,新问题、新情况不断涌现,对监管部门及时、有效处理市场信息,有针对性地制定实施监管措施提出了更高要求。而市场上,主体市场行为是诸多复杂变量的函数,监管信息不完备、不对称的问题仍然存在,监管部门与市场间的层层“隔膜”成为影响监管效能的重要因素。是正式规则与非正式约束间的冲突,使问题扑朔迷离。制度变迁过程中,由社会文化、惯例、习俗等演变而来的非正式约束对主体行为的影响作用持久,往往不因正式规则的约束而完全消除。市场上,制度间的冲突是市场行为趋于复杂多变的重要诱因。保险企业的经营行为并非完全按照正式规则行事,更多地受到非正式约束左右,经济体制、市场环境、科层结构、基层经营者偏好等因素潜移默化地影响企业行为。一些企业为规避税收政策、财务制度、自律公约等规则的约束,采取弄虚作假的账务处理方式“粉饰”经营行为,暗自套取资金。这使得违法违规手法更加隐蔽,形成保险企业与监管部门间的“躲猫猫”现象。是数据真实性缺乏制度保障,监管成本因此加大如前所述,通过数据弄虚作假隐瞒违法违规信息,有助于保险企业逃避监管、降低违法违规成本。数据操纵、篡改的动因被强化。而目前,保险企业核心财务业务系统由企业自主开发设计,系统架构、参数标准并不统一,而且系统升级改造频繁。对于监管部门而言,查处保险企业系统性的操纵、篡改数据问题,不仅成本高,而且难度大。事实上,数据真实性问题存在于保险企业经营管理的诸多层级、环节,其行为特征各有不同,但都具有掩盖非理性竞争、违法违规经营的目的和追逐个体私利的动因。在监管由“规则导向”向“原则导向”转变条件下,各公司财务核算制度及执行的差异性也可能为财务欺诈提供可操作空间,值得关注。违法违规与数据真实性问题形影不离,不仅加大监管信息的获取成本,而且动摇保险经营的数理基础,是实现科学有效监管必须攻克的问题。

第二,关于监管资源配置效率问题。保险机构向基层快速铺设,而机构自我规范意识与能力“先天不足”,使得基层市场问题纷繁复杂,逐步加重的监管任务与有限的执法检查力量间矛盾日益凸显。因检查在时间、地域、公司和业务领域上分布不均衡,形成市场主体与监管者间的博弈,未列入查处范围的主体往往心存侥幸。时间不均衡,今年查,明年犯。地域不均衡,查哪里,哪里收敛。公司不均衡,约束一家,其余松懈。业务领域不均衡,“摁下葫芦浮起瓢”,问题频频转移,监管资源被无谓损耗。要防止监管力量被此起彼伏的市场问题所“牵绊”,提高监管资源的配置效率,需要针对违法违规行为机理,加以全面、系统整治。例如,在一定的竞争规则下,交易各方利益分配机制往往固化并达成均衡状态。从单个交易主体切入的查处模式,可能无法真正重塑竞争规则,原有的均衡仍难以打破。在航意险手续费攀升问题上,保险公司手续费率竞价激励了中介的“价格控制”行为。对于公司而言,借助撕单埋单等违法违规方式可以化解利润损耗,具有所谓的行为动因。对这类问题,单纯对某家公司某项业务查处,因难以撼动其利益根基,整顿效果可能甚微。改变群体行为选择,需要调整博弈条件。如果运用信息技术控制手段,建立行业统一的执行标准、出单模式和系统管控,可以实现强制改变竞争规则的效果。可见,从制度设计与改革层面切入,通过统一行为规范,减少交易过程的不确定性,建立对“守约”行为的报酬激励,可以促成合作博弈。在见费出单制度实施过程中,正是由于市场上所有公司统一采取同样的行为策略,减少了公司对竞争对手行为方式的猜忌,形成了合作的环境。同时,见费出单制度的实施,大幅减少了保险企业应收保费风险,也增加了对主体“守约”行为的激励。

第三,关于监管的边界与着力点问题。组织及组织中的企业永远是制度变迁的主角。保险企业的自我规范是行业规范的基础。而现实中,粗放式发展的“惯性”作用,使保险企业自我规范的意识和能力薄弱,短期行为问题突出。面对依法合规经营的要求,更多的是来自监管的“要我规范”外部压力,而缺乏企业“我要规范”的内在动力。规范积极性不高、内生动力不强,甚至抱有抵触逆反情绪。一方面,是监管部门事无巨细的监管政策要求,另一方面,是保险企业的“上有政策、下有对策”,这一现实矛盾影响监管效能,也考验监管的艺术。如果处理不当,可能导致监管部门管制内容太多、管制深度太大导致市场的低效,甚至使监管走入“俘获”陷阱,或者遭受“定位不清”诟病。如前所述,公司规范性差的问题源于经济体制转轨背景下的行为特征和粗放“惯性”作用下的科层结构。整顿市场,可以从科层末梢处发现问题,摸清情况,辨明病症;解决问题,则需要重视系统化、制度化的方式方法。例如,保险市场“贴费”问题由来已久,久治不愈。而助长基层“贴费”的激励来自上级公司的费用政策,源于公司股权管理和治理结构缺陷条件下经营行为与被保险人利益、保险企业经营规律相背离。治理“贴费”问题,需要标本兼治。在对基层市场行为开展执法检查的同时,重视从股权管理、公司治理结构监管切入,矫正非理性的经营思路和政策导向;重视从财务制度原则监管切入,查处财务欺诈、会计信息失真问题;重视从条款费率监管切入,监测报备附加费用率与实际费用水平差异,压缩虚高的费用空间,等等,通过依法履行监管职能,强化对保险企业合规经营的正向引导与倒逼机制。

规范市场的动力与助力

行业规范发展,离不开健全的市场机制和有序的市场环境。处理好监管与发展的关系,重在强化监管的“系统性”与“常态化”,发挥对基本制度规范和市场运行机制的导向作用。通过逐步将法律法规、监管政策嵌入市场运行规则、公司内部制度,调动内因的作用,夯实发展的基础。通过准入、检查、教育、问责与偿付能力、治理结构、市场行为监管充分互动与衔接,形成监管各环节、各功能紧密结合的有机整体,实现监管的常态化,提高监管有效性,进一步营造公平有序的市场环境。

第一,注重掌控方式方法、力度节奏,做到不偏不倚,避免忽冷忽热。

金融发展的历史,本身也是金融监管不断调整、不断适应经济金融运行变化的历史。鉴于经济体制转型背景下市场机制、科层结构的阶段性特征,可以采取监管与调控并举的方式,避免市场失灵、科层失灵问题。一是注重把握监管“边界”,谨防过度干预。监管的外部约束,重在确保法律法规等基础性规则的实施,包括将其嵌入公司治理结构和内控体系,注重规则的执行机制建设。对涉及行业整体利益,关系基础性规则构建的问题,以增强主体自我规范的意识和能力为目标,适当予以调控引导,始终强调企业在制度变迁中的“主角”定位。二是针对不同问题,针对性地选用政策措施。对存在于基层公司,属工作人员不规范操作的个性问题,在查处的同时,要求上级公司和主管部门对类似问题在其他分支机构进行全面自查和整改,并加大对相关环节的管控与培训力度,提高基层规范经营的意识和能力。一些问题暴露在基层,但反映公司系统内部的制度缺陷和管控漏洞。对此,需要公司从内部管理制度上加以改进,并通过后续检查督促其整改落实。更多问题,属于行业共性问题,需要调动行业力量,通过统一市场操作标准,改变博弈条件,疏导市场行为,重塑竞争规则,从而保障法律法规和政策要求的有效执行。三是努力确保政策导向的持续性、稳定性。包括在准入政策、高管监管、分类评价及差异化监管措施等方面做到标准统一、要求严格;在裁量权的行使、裁量尺度的把握上保持横向、纵向一致,等等。事实上,组织中的“干中学”是推进制度变迁的有效机制。企业可以通过多次重复互动,在市场实践中验证并发展出恰当的、符合正式规则的流程和机制,同时减少不确定性预期。确保政策导向的持续性、稳定性,是企业实现“干中学”的重要基础。例如,强化对市场的有效监管,保持对突出问题的严打、高压态势,有利于稳定制度约束中的报酬-激励,帮助企业建立对市场秩序的信心,认识到“合作是有利的‘利己策略’”,并逐步矫正自身的经营行为。如果政策不稳定、不持续,则可能助长违规者的侥幸心理,导致问题反弹。

第二,坚持依法从严查处,有效震慑违法违规,净化市场环境。

制度运行的关键在于犯规确有成本。制度中的正式规则和非正式约束是否会被违反,关键因素是犯规者策略是否划得来,这取决于监督的有效性和处罚的力度。对基层市场监管,如果在查处中贯穿“事前警示震慑、事中制度控制、事后依法查处”的做法,可能会起到事半功倍的效果。第一步,网状监管,解决信息不完全的问题。通过畅通监管部门与市场间的信息传输渠道,提高信息处理效率,将主体行为暴露在执法检查的“阳光”下。例如,尝试建立网状的监督检查机制,通过“五条主线”完整、准确地了解市场状况,把握违规特征,并形成对市场的有效震慑。一是通过业务条线监管与专管员公司监管相结合,纵横交错,构筑相对严密的监管链条,增强对各公司动态监测效能。二是通过业务监管与地市监管联系制度相结合,上下联动,畅通监管部门与地市市场之间的信息传输渠道。三是通过非现场监管与现场检查相结合,由面及点,切实提高市场行为监管有效性。四是实行点面结合的查处方式,选择问题突出的地市、县机构,对“末梢”处暴露的问题、凸显的矛盾,进行详细“诊断”,在此基础上,拓宽“面”,对公司的个性问题,在依法查处基础上要求公司开展系统内自查和整改,对行业共性问题,在当地市场进行全面查处,并在行业内开展全面的警示、震慑和教育工作,划定市场行为“警戒线”,营造监管高压态势。五是通过行政监管与行业自律相结合,内外互补,强化规范市场秩序的约束力。以网状监管为基础,监管部门在对市场进行有重点、分阶段查处的同时,透过违法违规行为纷繁表象,辨析探究违法违规的动因与机理,对问题进行分门别类,实施有针对性的整治措施。第二步,高压严打,加大违法违规成本。对突出矛盾和问题动真格、出重拳,在查深查透的基础上,依法严惩严处,严肃追究涉案机构、人员责任,加大对负有管理职责的上级公司和高层级负责人的问责,对涉嫌犯罪的案件依法向有关部门移交。事实上,基层市场特别是地市、县级机构往往是违法违规的高发区,也是监管的薄弱带。对此,可以结合非现场监管,加大对地市市场的检测,有的放矢地实行依法惩处,使基层机构、从业人员切实感受到地市市场监管的威慑力。同时,针对基层机构违法违规,追本溯源,纠正上级机构的制度缺陷、放任自流问题,依法查处系统性违规。第三步,强化行业自律与社会监督。行业自律得以实现的主要载体是行业协会,协会建设重在推进专业化、职业化、规范化改革,形成有章可循、有法可依、民主管理、规范有序的工作运行机制。可以通过建设覆盖地市市场的自律组织,增强自律对市场行为的约束作用。同时,监管部门与行业自律间的互补与合作,有助于解决监管信息不完备问题,提高监管效率。例如,由基层自律组织担负日常的自律管理和自律惩戒任务,维护市场秩序,并将地市市场重点问题、突出矛盾和市场反映最差的公司信息向监管部门反馈,由保监局重点监管。强调主体间相互监督的同时,还应重视社会对行业的监督作用,信息披露是强化社会监督的重要条件。加大行业信息披露力度,就是要做到披露及时、主动、真实、全面,不仅披露企业经营信息,而且披露服务质量、信访投诉、违法违规等信息。短期来看,披露可能使一些局部的、个体的问题被暴露,而引发社会热议。但从长期看,从行业整体发展来看,有效的信息披露,有助于公众对保险产品和服务的理性认知与选择,促进公平交易,有助于监管与市场间的信息畅通,及时发现、规避和处理行业风险,使信息风险得以释放、消化,防止积聚。有效的信息披露,可以调动公众对保险的广泛关注、评议和研究,通过舆论监督和市场选择,建立对保险企业依法合规经营的倒逼机制,在行业营造珍视“声誉”的氛围。

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发布时间:2020-12-29 10:08:01